2015-09-16

對台北市預算視覺化的建議

台北市政府開放了2016年度的預算資料,並且由Tonyq大神引用g0v中央政府總預算的視覺化方式,把台北市下一個年度的預算進行了視覺化(台北市新聞稿),讓大家不需要在難以閱讀的表格中摸索。預算資料的開放,是一大進步,而視覺化的呈現,又是另一大進步,能往前走兩大步,其實是相當不錯的,但是當然我們的目標會是希望可以繼續往前走四步、五步,一直往前走下去,讓我們的政治環境可以更接近直接民主與全民參與。這是台北市2016總預算視覺化的網站:http://tpebudget.tonyq.org/view3


本文先就視覺化的方面進行討論,而全民參與的部份會在下一篇文章繼續論述。如上圖所見,進去網站之後就可以看到這樣的一張Treemap,算是預算呈現的基本視覺化,可以一目了然看出教育局的預算是佔最大比例的,而其次則是不相上下的警察局和社會局。

看完之後,大概也只能消化這些資訊,為什麼?因為資訊量有點太多了。以台北市的一級機關來說,有22局、5處、4委員會,一共31個機關,我認為第一層只放這31筆資訊就夠了,像是中間的工務局,有局本部和新建工程處、水利工程處、公園路燈工程管理處、衛生下水道工程處、大地工程處,這些其實不需要在第一層出現,在視覺化的過程中反而變成雜訊了,甚至也會出現一些誤解,例如其實工務局的總預算其實才是第二大,而不是警察局和社會局,當然,從顏色的區分還是可以看得出來,但是在第一層就顯示太多資訊,就很容易有誤解的情況發生。

在一開始,我想民眾會想了解的有:
1. 整個台北市的總預算是多少?
2. 預算排名前十名的機關是哪些?
3. 各機關的預算金額與佔總預算的百分比是多少?

這三個問題,在這樣的視覺化,卻反而很難找到答案。甚至,如果把資訊往回推,民眾可能不只想知道錢會花到哪裡去,還想知道錢是從哪裡來的?當然,這又是另一件事情了,本文就預算的視覺化來說,暫時先不去處理。

這三個問題,1和3都很好處理,2則是比較需要另外整理的,其實也就只是排序功能而已,為什麼要做這個呢?因為這代表這個城市的錢,都優先花到哪裡去了?一個工業城市和一個商業城市,預算的安排絕對不同,從預算的編列不但可以看出城市的特性,也能知道錢是否花對了地方?而這其實只要在表格的各個欄位都提供排序功能即可,如下圖。有沒有看到,以金額排序的話(這個表格的預設),剛剛說第二大的工務局不見了,反而如一開始說的社會局和警察局被往前推了,而第四名的公務人員退撫給付則在Treemap的圖上找不到,因為那一塊在警察局和環保局中間的橘色,因為字太多而沒有顯示,但這其實也應該屬於第二層資訊才對。


所以,大家可以去看看各局處的預算,是否如自己想像,有沒有自己覺得很重要的卻只拿到很少比例的預算(其實看金額不準,因為億來億去看起來都很大,但是佔台北市總預算的比例可能很少,只是目前沒有顯示百分比)。像是,勞動局只有47.99億的預算,對台北市將近120萬這麼龐大的勞工人數來說,夠嗎?另外,衛生局也只有45.66億,又要怎麼承擔整個台北市的醫療、食安?

看完第一層資訊之後,點到第二層,因為政府組織的層級就是樹狀的,所以理論上可以一層一層展開,但是也不需要太多層,否則使用與互動上就太過複雜了,兩、三層應該是在合理的範圍內。不過如果打開警察局進入第二層,就可以看到:


135億當中,分局業務佔62.6億,將近一半,大隊業務27.95億,也將近四分之一。但是這樣的第二層資訊,卻在第二層中沒有視覺化了,這是比較可惜的地方。而在互動上,因為已經第二層,表格其實不會太大,可以做上方的圖與下方表格連動的方式,滑鼠移動到上方的任何一個格子,下方的表格相對應的那一行就會被反白,點擊之後就可以打開「看更多細節」,這樣使用者才不會還要找。

在分類層級上,每一筆經費從最高階的分級依序為:款、項、目、名稱。目前的Treemap第一層看起來是以「款」為主,「項」為次,但是到了第二層卻只有把「項」提升為主,沒有再往下推,所以即使表格有更細節的資訊,視覺化的圖表上卻沒有,產生了落差。我的建議是,第一層只顯示「款」即可,第二層則顯示「名稱」為主,但把同「項」以相同顏色聚集起來。

例如:目前在第二層的資訊,教育局的市立動物園只能看到6.66億,但是其實更細節的資訊還有許多,但是在圖上只有一個方格:


實際上卻有:

所以多看幾個,我們就知道「目」這個層級的資訊可能不是那麼重要,但是在「名稱」這個層級,卻能明確看得出來那筆預算是怎麼用的,像是動物保育展示,花掉了1.74億元。其實台北市政府的預算,看三個層級就夠了,第一層看「款」,第二層看「項目」,同時也把同「項」的也以相同顏色做區隔,這樣就可以看得出來動物園花多少、圖書館花多少。

另外,這個Treemap的顯示也有一個不太理想的地方,矩型太長條了,會讓讀者在判斷的時候偏向解讀「長度」相關性,而不是真正具有意義的「面積」相關性。像是衛生局的就比較理想一點:


從這邊也可以看到,衛生局的局本部就有45.66億的預算,那是花到哪裡去了呢?看看下方的表格,發現有33.7億是「研究發展考核工作」,其實還不少耶!那這裡面是什麼東西呢?點選看更多細節之後:


有沒有發現,其實看不出這33.7億到底花到哪裡去了,只看到增列和減列的部份。但是這是完整的預算透明化嗎?我會認為至少就這33.7億來說,還是相當的不透明。

不知道是資料提供的問題,還是預算審核過程的慣例,目前的視覺化其實相當重視「變化」,而非「細節」。所以上述的討論都是「鳥瞰圖」,而另一個重點的視覺化則是「變化圖」,如下:


也許是在審查預算的過程中,市議員比較不傾向於看「細節」,而只想去看有哪些比去年多?多列的是不是有問題?又有哪些比去年少?這些少掉的會不會產生問題?如果是這樣,我可以理解,但也會覺得這種預算的審查太過草率,倘若有一筆預算是隨著時代演變已經不應該存在,但是因為每年都不增、不減,很有可能這樣的預算就會一直留下來十幾年都不會被檢討。

而變化圖以這種泡泡來呈現,是理想的嗎?就我來說,會覺得太過眼花撩亂。我比較傾向於同樣分成兩層來顯示,第一層也是31個一級主管機關,第二層則是項目的變化,但是在這邊卻是只有一個層級,的確一目了然,但是卻也眼花撩亂。

另外,這裡有一個很容易誤解的視覺化。這是「變化圖」,所以可能有很大比例的讀者,會認為圓圈的大小就代表變化的幅度。但是這種泡泡圖同時有兩個資訊:圓圈的大小、圓圈的顏色。一般會以大小顯示比較重要的數據,顏色顯示次要的數據或是不同的分類。例如一家公司不同部門的員工人數,圓圈大小顯示人數,顏色顯示部門。

那麼在這個預算的變化圖,我們要怎麼解讀呢?圓圈大小代表什麼?顏色又代表什麼?最重要的資訊如果是預算的增減變化,那麼應該就是用圓圈的大小來表示了對不對?我們可以看到教育局主管的有一個最大的粉紅色泡泡,是「各項教育業務」減列的12億(-2.5%):


其實這樣解讀是錯的。圓圈的大小代表是是「預算的金額」,顏色代表的才是「增減的變化幅度」。所以看到圓圈很大,好像金額增減很多,其實並不是,那是預算的金額很大,要看這種視覺化的圖之前,一定要先仔細看清楚圖例:


可是,說實在的,預算的金額很重要嗎?在我看來,其實真正在研究預算與上一年度的比較時,真正重要的反而不是預算的金額,而是預算的變化百分比與預算的增減金額。也就是說,我不太在乎「各項教育業務」預算金額是480億元,但我要關心的是這筆預算這一年會變化-2.51%(看起來不多)、12億元(金額不小,很難補足)。知道這兩個資訊之後,我就可以很快決策,例如:

1. 比例很大,金額很小(有點重要,還有機會想辦法找來補)
2. 比例很大,金額很大(很重要,是不是有什麼重大變化)
3. 比例很小,金額很小(不重要,沒時間就不處理)
4. 比例很小,金額很大(不太重要,有時間再處理)

而泡泡圖雖然炫,但是其實視覺化有一個很重要的常識:人類對距離的敏感度遠大於面積。所以小泡泡和大泡泡到底差距多少,其實真的很難判斷,這個泡泡是那個泡泡的5倍阿?所以,我會建議用橫式柱狀圖來表達:


左側是目前的呈現方式,右側我則用橫柱的長短來代表金額變化的多寡,顏色的深淺代表金額變化的比例大小。從圖上就可以看得出來,警察局的分局業務預算減列很多,但是比例其實不大,而行政管理減列不多,但比例卻不小。此外,警隊、警察的勤務,預算都有增列。這樣的視覺化,有沒有比較容易理解在警察局的預算中,到底變化了什麼?而又代表什麼樣的趨勢與行政思維?例如:看來台北市是要讓分局的角色降低,加重警隊的角色。而這其實也符合行動派出所的設立。

而如果真的要呈現預算的金額,或是堅持用泡泡圖呈現,其實不如就把變化金額和變化比例變成XY軸,就能很快知道哪些是重要的(比例大、金額也大)。

視覺化,其實就是一種資訊簡化的過程,而資訊簡化的目的,其實是要用來幫助做決策。所以,有些視覺化是很炫很好看,但是有沒有達成目的,卻反而被忽略了。而良好的視覺化,其實就能夠讓台北市民針對自己感興趣的市政去思考和討論,成為一個全民參與的起點。

如一開始所說,這是很棒的起步,而且一次就跨了兩大步,而這篇文章並不是在否認這些努力,而是希望這樣的預算透明化,可以變得更好,讓市民能夠參與,讓民眾對預算的編列有感,知道自己的納稅錢是花到哪裡去,甚至更進一步可以表達自己認為哪些預算應該再增加,有哪些預算其實可以刪減,而你甚至只需要按一下即可表達意見:


目前的視覺化已經是相當多的苦工在裡面了,有很多辛苦的人無私貢獻。所以,大家努力用用看吧!也盡量給予回饋,這是人民好不容易有機會參與預算的開始,要好好把握!

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